Фазе у току приступних преговора

Основна подела на фазе ка чланству у ЕУ обухвата:

1. Отварање преговора о закључивању ССП,
2. Потписивање ССП,
3. Подношење захтева за пријем у чланство ЕУ,
4. Добијање статуса кандидата за чланство у ЕУ,
5. Отварање приступних преговора,
6. Приступни преговори,
7. Затварање приступних преговора и потписивање Уговора о приступању ЕУ,
8. Ратификација Уговора о приступању ЕУ у чланицама ЕУ и Републици Србији и
9. Улазак у чланство ЕУ.

Свака од ових фаза је подељена на серију мањих, али не и занемарљивих корака, поготово ако предузимање корака од стране Европске уније захтева доношење политичке одлуке државе чланице. То се пре свега односи на фазу приступних преговора, када је за отварање и затварање сваког поглавља неопходна једногласна одлука свих држава чланица.

Србија је статус кандидата за чланство добила 1. марта 2012. године. Дана 28. јуна 2013. године Европски савет је донео одлуку о отварању приступних преговора са Србијом, најкасније у јануару 2014. године. Наредни корак, након одлуке о отварању преговора, јесте било усвајање преговарачког оквира Европске уније од стране Европског савета (енг. Negotiating Framework) што се десило 20. децембра 2013. године.

Након политичке одлуке Европског савета, преговори формално почињу сазивањем и одржавањем међувладине конференције, састављене од представника влада држава чланица ЕУ с једне стране, и државе кандидата с друге стране, на којој се размењују преговарачки оквири двеју страна. Прва Међувладина конференија је одржана 21. јануара 2014. године у Бриселу, чиме су и званично отворени приступни преговори ЕУ и Србије.

После формалног отварања преговора, почиње фаза аналитичког прегледа законодавства (тј. скрининга, енг. screening), која представља фазу провере и оцене у којој мери је законодавство државе кандидата усклађено са правним тековинама ЕУ.Процес скрининга се обавља за свако преговарачко поглавље, с циљем пресека стања шта је још потребно урадити у том поглављу како би се законодавство државе кандидата ускладило са правним тековинама ЕУ до ступања у чланство. Иако формално скрининг треба да прати званично отварање преговора, у случају Црне Горе и Србије, Европска комисија је, по одобрењу Европског савета, спровела скрининг за поглавља 23, 24 и 32 пре него што су преговори званично отворени.

Предлог новог приступа преговарачким поглављима 23 и 24, уведен је током 2012. године у приступним преговорима са Црном Гором, заснован је на искуствима стеченим у процесу ранијих приступних преговора и подразумева отварање поменутих поглавља на самом почетку процеса преговорања, што до тада није био случај, да би се држави кандидату дало више времена за усклађивање са правним тековинама ЕУ и спровођење потребних реформи и како би добила могућност да прикаже поуздане „резултате примене“.

Аналитички преглед законодавства, скрининг, састоји се из два дела: експланаторног скрининга, тј. објашњавајућег скрининга, и билатералног скрининга. Оба се обављају за свако појединачно поглавље.

Експланаторни скрининг представља део скрининга где Европска комисија представља Србији правне тековине ЕУ у датој области.

Билатерални скрининг представља део скрининга у ком Влада Србије представља Европској комисији законодавство Србије и када се утврђују разлике између српског и законодавства ЕУ.

Експланаторни скрининг се иначе тако назива јер је у ранијим таласима проширења увек више држава истовремено преговарало са Европском унијом. Из разлога економичности, Европска комисија је увек свим државама које преговарају заједно представљала своје законодавство, па се зато експланаторни скрининг звао још и „мултилатерални“ скрининг. Насупрот експланаторном тј. мултилатералном скринингу, на билатералном скринингу је свака држава кандидат самостално представљала своје законодавство Европској унији, па одатле потиче назив билатерални скрининг.

У процесу аналитичког прегледа законодавства (скрининга) учествују представници ЕК, а из државе кандидата чланови преговарачких група за вођење преговора за појединачна преговарачка поглавља, као и други представници државне управе. Будући да се скрининг спроводи посебно за свако појединачно поглавље, дужина његовог трајања зависи од сложености правних тековина ЕУ у датом поглављу. До сада је било уобичајено да цео процес скрининга траје годину до годину и по дана.

Циљ скрининга је да се уоче разлике између правних прописа државе кандидата и правних тековина ЕУ. Када се утврде разлике, држава кандидат процењује за свако поглавље посебно да ли је у могућности да преузме обавезу да усклади своје национално законодавство до момента приступања у ЕУ. Уколико није у могућности да то учини у том периоду, онда ће за одређени број прописа или делова прописа, дакле не за цело поглавље, тражити прелазне периоде у којима би то учинила. Другим речима, анализа коју пружа скрининг је основа за израду преговарачких позиција државе кандидата, а нарочито оних где је потребно да се дефинишу прелазни рокови за усклађивање и спровођење одређеног броја прописа ЕУ, док је за Европску комисију то показатељ спремности државе кандидата за отварање појединих преговарачких поглавља.

То у пракси функционише тако што Европска комисија доставља за свако преговарачко поглавље листу прописа који се односе на то поглавље, укључујући и пресуде Суда правде ЕУ, а преговарачке групе – анализирајући домаће законодавство – утврђују колико се домаће законодавство разликује од прописа ЕУ и у којим деловима.

У процесу скрининга државе чланице нису позване да учествују, осим за преговарачка поглавља 23 – Правосуђе и основна права, 24 – Правда, слобода и безбедност и 31 – Спољна, безбедносна и одбрамбена политика.

Наредна фаза у поступку скрининга је израда извештаја о скринингу за свако посебно преговарачко поглавље, коју припрема ЕК у сарадњи са државом кандидатом. Извештаји о скринингу се шаљу државама чланицама ЕУ и држави кандидату. У њима Европска комисија даје пресек стања и оцену о спремности државе кандидата за отварање појединих преговарачких поглавља. Извештаји о скринингу се представљају Савету.

Када се оцени да је држава кандидат у довољној мери усклађена са правним тековинама ЕУ, Европска унија позива државу кандидата да поднесе преговарачку позицију за дато поглавље. Међутим, уколико се оцени да држава кандидат није у довољној мери усклађена са правним тековинама ЕУ, постављају се мерила за отварање које је потребно претходно испунити (енг. opening benchmarks). Та мерила се углавном постављају за тежа преговарaчка поглавља и то су углавном препоруке за усвајање стратегија и акционих планова, испуњавање уговорних обавеза са ЕУ, пре свега спровођење Споразума о стабилизацији и придруживању, усвајање закона и подзаконских аката. На пример, Хрватска је имала 23 мерила за отварање преговора у 11 од 33 поглавља, док је Исланд (док је водио преговоре) имао само два за 23 поглавља која је отворио. Хрватској је требало од једне до две године за испуњавање мерила за отварање преговора, док је за заштиту конкуренције било потребно чак четири године, јер је то једно од поглавља за које је теже испунити критеријуме/мерила.

Након скрининга, одлуку о отварању поглавља доносе једногласно државе чланице у оквиру Савета. Циљ преговора је да се утврди на који начин ће држава кандидат да пренесе и примени правне тековине ЕУ у одређеном поглављу, укључујући и прелазне рокове и изузетке уколико их је држава кандидат тражила.

Преговори се воде на основу преговарачких позиција ЕУ и државе кандидата, који се припремају за свако преговарачко поглавље на основу резултата процеса скрининга. Након одржаног скрининга ЕК припрема Извештај о скринингу који садржи приказ постигнуте усклађености правног поретка Републике Србије с правним тековинама ЕУ, процену стања, коју сачињава ЕК, као и препоруке и закључке у вези са отварањем поглавља. Савет разматра извештаје о скринингу, процењује у којој мери је држава кандидат у сваком поглављу спремна, у смислу усклађености прописа и њиховог спровођења. Као што смо већ рекли, Савет ће, уколико оцени да је држава кандидат спремна за отварање одређеног поглавља, позивати државу кандидата да достави преговарачку позицију за одређено поглавље.

Држава кандидат доставља своју преговарачку позицију (са захтевима за транзиционе периоде или изузећа уколико их има), која садржи начин на који ће се пренети и спровести правне тековине ЕУ, уз опис и административних капацитета за тај процес. Преговарачку позицију за свако поглавље израђују преговарачке групе, Тим за подршку преговорима о приступању Србије ЕУ, користећи координациони механизам успостављен за преговоре. Могуће је да држава кандидат и у каснијој фази достави допуну преговарачке позиције, за случај да је Савет тражио додатна разјашњења.

Савет затим, на предлог ЕК, разматра нацрт заједничке позиције Европске уније и одлучује да ли је могуће да поглавље буде отворено. Савет једногласно доноси одлуку о отварању одређеног поглавља, као и заједничку позицију ЕУ са критеријумима за затварање преговора (енг. closing benchmarks). Када је реч о критеријумима за затварање преговора, Хрватска је имала 104 критеријума у 31 од 33 преговарачка поглавља, који су се углавном односили на ефикасну примену правних тековина, изградњу административних капацитета за спровођење,  као и на праћење резултата (track record), уз спровођење уговорних обавеза као кључни предуслов. Хрватској је за критеријуме за затварање преговора требало око годину дана за једноставнија поглавља, а око две године за већину поглавља.

О преговарачким позицијама, Европска унија и држава кандидат преговарају у оквиру међувладине конференције, уз одржавање низа стручних састанака између представника ЕК и представника државе кандидата, ради решавања свих отворених питања.

Поглавље се привремено затвара у случају када је држава кандидат испунила услове за затварање преговора (closing benchmarks), и то на предлог ЕК, уз једногласну одлуку Савета, а са политичком потврдом Европског савета. ЕК континуирано надгледа свако привремено затворено поглавље. Све до потписивања Уговора о приступању, постоји могућност поновног отварања поглавља – у случају да држава кандидат донесе нове прописе који се битно разликују, или ако се не испуне преузете обавезе.

ЕК све време током преговора извештава Савет о испуњавању критеријума за чланство и преузетим обавезама државе кандидата по преговарачким поглављима, а такође и спрема редовне годишње извештаје о напретку државе у процесу приступања. О току преговора се редовно извештава и Европски парламент.

С обзиром да је поштовање политичких критеријума нешто што се прати током целог процеса приступања, у случају да се у држави кандидату утврди нарушавање владавине права и озбиљно кршење демократских принципа, затим људских права и слобода, Савет, на предлог ЕК, може да одлучи о привременом прекиду преговора и  о условима под којима би они били настављени.

Стара методологија подразумевала је 35 поглавља, које држава кандидат може отворити и затворити независно од редоследа. Та поглавља и њихови критеријуми остају непромењени и у новој методологији, с тим што се повезана поглавља сада отварају заједно у оквиру кластера, онда када је држава кандидат за све њих спремна. Важно је напоменути да поглавља 23 и 24, која се односе на правосуђе и основна права, као и на правду, слободу и безбедност, остају кључна и у новој методологији. Она су сада део првог кластера, у коме су садржане и друге основне вредности Европске уније, попут стабилних демократских институција и функционалне, некорумпиране јавне управе. Ова поглавља се отварају прва и затварају последња, и у овој методологији ће и даље имати блокирајући потенцијал.

Након што се сва преговарачка поглавља привремено затворе, Европски савет одлучује о затварању преговора, а затим се приступа изради Уговора о приступању. Нацрт Уговора израђују представници држава чланица, државе кандидата и институција ЕУ и он садржи све што је договорено у току преговора. Пре потписивања Уговора о приступању, Европска комисија даје мишљење о чланству и о завршетку преговора. Неопходно је да Европски парламент да сагласност на то мишљење, а Савет једногласно одлучује о прихватању нове државе чланице.

После потписивања, Уговор о приступању мора проћи процес ратификације у државама чланицама и у држави која приступа, а у држави која приступа се обично организује референдум о чланству (у зависности од уставне процедуре сваке државе), мада је било примера држава које нису одржале референдум о чланству у ЕУ (Бугарска, Румунија, Кипар). Уобичајено је да се Уговором о приступању одреди датум када ће држава постати чланица, уз услов да се ратификациони процес до тада заврши.

Динамика пута ка ЕУ: државе које су постале чланице ЕУ 2004. и касније, или су у процесу приступања ЕУ