Faze u toku pristupnih pregovora

Osnovna podela na faze ka članstvu u EU obuhvata:

1. Otvaranje pregovora o zaključivanju SSP,
2. Potpisivanje SSP,
3. Podnošenje zahteva za prijem u članstvo EU,
4. Dobijanje statusa kandidata za članstvo u EU,
5. Otvaranje pristupnih pregovora,
6. Pristupni pregovori,
7. Zatvaranje pristupnih pregovora i potpisivanje Ugovora o pristupanju EU,
8. Ratifikacija Ugovora o pristupanju EU u članicama EU i Republici Srbiji i
9. Ulazak u članstvo EU.

Svaka od ovih faza je podeljena na seriju manjih, ali ne i zanemarljivih koraka, pogotovo ako preduzimanje koraka od strane Evropske unije zahteva donošenje političke odluke države članice. To se pre svega odnosi na fazu pristupnih pregovora, kada je za otvaranje i zatvaranje svakog poglavlja neophodna jednoglasna odluka svih država članica.

Srbija je status kandidata za članstvo dobila 1. marta 2012. godine. Dana 28. juna 2013. godine Evropski savet je doneo odluku o otvaranju pristupnih pregovora sa Srbijom, najkasnije u januaru 2014. godine. Naredni korak, nakon odluke o otvaranju pregovora, jeste bilo usvajanje pregovaračkog okvira Evropske unije od strane Evropskog saveta (eng. Negotiating Framework) što se desilo 20. decembra 2013. godine.

Nakon političke odluke Evropskog saveta, pregovori formalno počinju sazivanjem i održavanjem međuvladine konferencije, sastavljene od predstavnika vlada država članica EU s jedne strane, i države kandidata s druge strane, na kojoj se razmenjuju pregovarački okviri dveju strana. Prva Međuvladina konferenija je održana 21. januara 2014. godine u Briselu, čime su i zvanično otvoreni pristupni pregovori EU i Srbije.

Posle formalnog otvaranja pregovora, počinje faza analitičkog pregleda zakonodavstva (tj. skrininga, eng. screening), koja predstavlja fazu provere i ocene u kojoj meri je zakonodavstvo države kandidata usklađeno sa pravnim tekovinama EU.Proces skrininga se obavlja za svako pregovaračko poglavlje, s ciljem preseka stanja šta je još potrebno uraditi u tom poglavlju kako bi se zakonodavstvo države kandidata uskladilo sa pravnim tekovinama EU do stupanja u članstvo. Iako formalno skrining treba da prati zvanično otvaranje pregovora, u slučaju Crne Gore i Srbije, Evropska komisija je, po odobrenju Evropskog saveta, sprovela skrining za poglavlja 23, 24 i 32 pre nego što su pregovori zvanično otvoreni.

Predlog novog pristupa pregovaračkim poglavljima 23 i 24, uveden je tokom 2012. godine u pristupnim pregovorima sa Crnom Gorom, zasnovan je na iskustvima stečenim u procesu ranijih pristupnih pregovora i podrazumeva otvaranje pomenutih poglavlja na samom početku procesa pregovoranja, što do tada nije bio slučaj, da bi se državi kandidatu dalo više vremena za usklađivanje sa pravnim tekovinama EU i sprovođenje potrebnih reformi i kako bi dobila mogućnost da prikaže pouzdane „rezultate primene“.

Analitički pregled zakonodavstva, skrining, sastoji se iz dva dela: eksplanatornog skrininga, tj. objašnjavajućeg skrininga, i bilateralnog skrininga. Oba se obavljaju za svako pojedinačno poglavlje.

Eksplanatorni skrining predstavlja deo skrininga gde Evropska komisija predstavlja Srbiji pravne tekovine EU u datoj oblasti.

Bilateralni skrining predstavlja deo skrininga u kom Vlada Srbije predstavlja Evropskoj komisiji zakonodavstvo Srbije i kada se utvrđuju razlike između srpskog i zakonodavstva EU.

Eksplanatorni skrining se inače tako naziva jer je u ranijim talasima proširenja uvek više država istovremeno pregovaralo sa Evropskom unijom. Iz razloga ekonomičnosti, Evropska komisija je uvek svim državama koje pregovaraju zajedno predstavljala svoje zakonodavstvo, pa se zato eksplanatorni skrining zvao još i „multilateralni“ skrining. Nasuprot eksplanatornom tj. multilateralnom skriningu, na bilateralnom skriningu je svaka država kandidat samostalno predstavljala svoje zakonodavstvo Evropskoj uniji, pa odatle potiče naziv bilateralni skrining.

U procesu analitičkog pregleda zakonodavstva (skrininga) učestvuju predstavnici EK, a iz države kandidata članovi pregovaračkih grupa za vođenje pregovora za pojedinačna pregovaračka poglavlja, kao i drugi predstavnici državne uprave. Budući da se skrining sprovodi posebno za svako pojedinačno poglavlje, dužina njegovog trajanja zavisi od složenosti pravnih tekovina EU u datom poglavlju. Do sada je bilo uobičajeno da ceo proces skrininga traje godinu do godinu i po dana.

Cilj skrininga je da se uoče razlike između pravnih propisa države kandidata i pravnih tekovina EU. Kada se utvrde razlike, država kandidat procenjuje za svako poglavlje posebno da li je u mogućnosti da preuzme obavezu da uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo do momenta pristupanja u EU. Ukoliko nije u mogućnosti da to učini u tom periodu, onda će za određeni broj propisa ili delova propisa, dakle ne za celo poglavlje, tražiti prelazne periode u kojima bi to učinila. Drugim rečima, analiza koju pruža skrining je osnova za izradu pregovaračkih pozicija države kandidata, a naročito onih gde je potrebno da se definišu prelazni rokovi za usklađivanje i sprovođenje određenog broja propisa EU, dok je za Evropsku komisiju to pokazatelj spremnosti države kandidata za otvaranje pojedinih pregovaračkih poglavlja.

To u praksi funkcioniše tako što Evropska komisija dostavlja za svako pregovaračko poglavlje listu propisa koji se odnose na to poglavlje, uključujući i presude Suda pravde EU, a pregovaračke grupe – analizirajući domaće zakonodavstvo – utvrđuju koliko se domaće zakonodavstvo razlikuje od propisa EU i u kojim delovima.

U procesu skrininga države članice nisu pozvane da učestvuju, osim za pregovaračka poglavlja 23 – Pravosuđe i osnovna prava, 24 – Pravda, sloboda i bezbednost i 31 – Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika.

Naredna faza u postupku skrininga je izrada izveštaja o skriningu za svako posebno pregovaračko poglavlje, koju priprema EK u saradnji sa državom kandidatom. Izveštaji o skriningu se šalju državama članicama EU i državi kandidatu. U njima Evropska komisija daje presek stanja i ocenu o spremnosti države kandidata za otvaranje pojedinih pregovaračkih poglavlja. Izveštaji o skriningu se predstavljaju Savetu.

Kada se oceni da je država kandidat u dovoljnoj meri usklađena sa pravnim tekovinama EU, Evropska unija poziva državu kandidata da podnese pregovaračku poziciju za dato poglavlje. Međutim, ukoliko se oceni da država kandidat nije u dovoljnoj meri usklađena sa pravnim tekovinama EU, postavljaju se merila za otvaranje koje je potrebno prethodno ispuniti (eng. opening benchmarks). Ta merila se uglavnom postavljaju za teža pregovaračka poglavlja i to su uglavnom preporuke za usvajanje strategija i akcionih planova, ispunjavanje ugovornih obaveza sa EU, pre svega sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, usvajanje zakona i podzakonskih akata. Na primer, Hrvatska je imala 23 merila za otvaranje pregovora u 11 od 33 poglavlja, dok je Island (dok je vodio pregovore) imao samo dva za 23 poglavlja koja je otvorio. Hrvatskoj je trebalo od jedne do dve godine za ispunjavanje merila za otvaranje pregovora, dok je za zaštitu konkurencije bilo potrebno čak četiri godine, jer je to jedno od poglavlja za koje je teže ispuniti kriterijume/merila.

Nakon skrininga, odluku o otvaranju poglavlja donose jednoglasno države članice u okviru Saveta. Cilj pregovora je da se utvrdi na koji način će država kandidat da prenese i primeni pravne tekovine EU u određenom poglavlju, uključujući i prelazne rokove i izuzetke ukoliko ih je država kandidat tražila.

Pregovori se vode na osnovu pregovaračkih pozicija EU i države kandidata, koji se pripremaju za svako pregovaračko poglavlje na osnovu rezultata procesa skrininga. Nakon održanog skrininga EK priprema Izveštaj o skriningu koji sadrži prikaz postignute usklađenosti pravnog poretka Republike Srbije s pravnim tekovinama EU, procenu stanja, koju sačinjava EK, kao i preporuke i zaključke u vezi sa otvaranjem poglavlja. Savet razmatra izveštaje o skriningu, procenjuje u kojoj meri je država kandidat u svakom poglavlju spremna, u smislu usklađenosti propisa i njihovog sprovođenja. Kao što smo već rekli, Savet će, ukoliko oceni da je država kandidat spremna za otvaranje određenog poglavlja, pozivati državu kandidata da dostavi pregovaračku poziciju za određeno poglavlje.

Država kandidat dostavlja svoju pregovaračku poziciju (sa zahtevima za tranzicione periode ili izuzeća ukoliko ih ima), koja sadrži način na koji će se preneti i sprovesti pravne tekovine EU, uz opis i administrativnih kapaciteta za taj proces. Pregovaračku poziciju za svako poglavlje izrađuju pregovaračke grupe, Tim za podršku pregovorima o pristupanju Srbije EU, koristeći koordinacioni mehanizam uspostavljen za pregovore. Moguće je da država kandidat i u kasnijoj fazi dostavi dopunu pregovaračke pozicije, za slučaj da je Savet tražio dodatna razjašnjenja.

Savet zatim, na predlog EK, razmatra nacrt zajedničke pozicije Evropske unije i odlučuje da li je moguće da poglavlje bude otvoreno. Savet jednoglasno donosi odluku o otvaranju određenog poglavlja, kao i zajedničku poziciju EU sa kriterijumima za zatvaranje pregovora (eng. closing benchmarks). Kada je reč o kriterijumima za zatvaranje pregovora, Hrvatska je imala 104 kriterijuma u 31 od 33 pregovaračka poglavlja, koji su se uglavnom odnosili na efikasnu primenu pravnih tekovina, izgradnju administrativnih kapaciteta za sprovođenje,  kao i na praćenje rezultata (track record), uz sprovođenje ugovornih obaveza kao ključni preduslov. Hrvatskoj je za kriterijume za zatvaranje pregovora trebalo oko godinu dana za jednostavnija poglavlja, a oko dve godine za većinu poglavlja.

O pregovaračkim pozicijama, Evropska unija i država kandidat pregovaraju u okviru međuvladine konferencije, uz održavanje niza stručnih sastanaka između predstavnika EK i predstavnika države kandidata, radi rešavanja svih otvorenih pitanja.

Poglavlje se privremeno zatvara u slučaju kada je država kandidat ispunila uslove za zatvaranje pregovora (closing benchmarks), i to na predlog EK, uz jednoglasnu odluku Saveta, a sa političkom potvrdom Evropskog saveta. EK kontinuirano nadgleda svako privremeno zatvoreno poglavlje. Sve do potpisivanja Ugovora o pristupanju, postoji mogućnost ponovnog otvaranja poglavlja – u slučaju da država kandidat donese nove propise koji se bitno razlikuju, ili ako se ne ispune preuzete obaveze.

EK sve vreme tokom pregovora izveštava Savet o ispunjavanju kriterijuma za članstvo i preuzetim obavezama države kandidata po pregovaračkim poglavljima, a takođe i sprema redovne godišnje izveštaje o napretku države u procesu pristupanja. O toku pregovora se redovno izveštava i Evropski parlament.

S obzirom da je poštovanje političkih kriterijuma nešto što se prati tokom celog procesa pristupanja, u slučaju da se u državi kandidatu utvrdi narušavanje vladavine prava i ozbiljno kršenje demokratskih principa, zatim ljudskih prava i sloboda, Savet, na predlog EK, može da odluči o privremenom prekidu pregovora i  o uslovima pod kojima bi oni bili nastavljeni.

Stara metodologija podrazumevala je 35 poglavlja, koje država kandidat može otvoriti i zatvoriti nezavisno od redosleda. Ta poglavlja i njihovi kriterijumi ostaju nepromenjeni i u novoj metodologiji, s tim što se povezana poglavlja sada otvaraju zajedno u okviru klastera, onda kada je država kandidat za sve njih spremna. Važno je napomenuti da poglavlja 23 i 24, koja se odnose na pravosuđe i osnovna prava, kao i na pravdu, slobodu i bezbednost, ostaju ključna i u novoj metodologiji. Ona su sada deo prvog klastera, u kome su sadržane i druge osnovne vrednosti Evropske unije, poput stabilnih demokratskih institucija i funkcionalne, nekorumpirane javne uprave. Ova poglavlja se otvaraju prva i zatvaraju poslednja, i u ovoj metodologiji će i dalje imati blokirajući potencijal.

Nakon što se sva pregovaračka poglavlja privremeno zatvore, Evropski savet odlučuje o zatvaranju pregovora, a zatim se pristupa izradi Ugovora o pristupanju. Nacrt Ugovora izrađuju predstavnici država članica, države kandidata i institucija EU i on sadrži sve što je dogovoreno u toku pregovora. Pre potpisivanja Ugovora o pristupanju, Evropska komisija daje mišljenje o članstvu i o završetku pregovora. Neophodno je da Evropski parlament da saglasnost na to mišljenje, a Savet jednoglasno odlučuje o prihvatanju nove države članice.

Posle potpisivanja, Ugovor o pristupanju mora proći proces ratifikacije u državama članicama i u državi koja pristupa, a u državi koja pristupa se obično organizuje referendum o članstvu (u zavisnosti od ustavne procedure svake države), mada je bilo primera država koje nisu održale referendum o članstvu u EU (Bugarska, Rumunija, Kipar). Uobičajeno je da se Ugovorom o pristupanju odredi datum kada će država postati članica, uz uslov da se ratifikacioni proces do tada završi.

Dinamika puta ka EU: države koje su postale članice EU 2004. i kasnije, ili su u procesu pristupanja EU